公益时报：《彩票管理条例》法治建设的里程碑

自2009年《彩票管理条例》(以下简称《条例》)出台以来，我国彩市在《条例》及后续《彩票管理条例实施细则》(以下简称《细则》)的指导下，彩票销量连创新高。更重要的是，一系列法规的实施让我国的彩票市场在法律上有了规范与指导。

回首过去5年，有法可依的彩票市场不仅指导了彩票相关机构的具体工作，更影响了彩票代销者、彩民、公司乃至整个中国彩市及公益事业，以《条例》及《细则》为代表的彩票法规已经成为我国彩市发展的风向标。

《条例》、《细则》：中国彩市发展的风向标

自1987年新中国发行彩票以来，彩票对社会公益事业的发展起到了积极作用。随着彩票发行规模的扩大和品种的增加，业内外对彩票管理的法制化要求

越来越高。虽然自1989年起我国陆续出台了一系列文件，但仍缺少纲领性的法规。直到2009年7月1日，国务院出台《条例》，标志着中国彩票的法制化进程迈出了里程碑的一步。由于此前国务院从未发布过有关彩票业的条例，因此《条例》的施行也被视为彩票业未来发展的“风向标”。

《条例》的实施虽将彩票的法制化进程推进了一大步，但这毕竟只是法制化建设的第一步，《条例》还需要有更加细化的规定对其进行解读。

2012年1月，经国务院批准，财政部、民政部、国家体育总局三部门公布了《细则》。《细则》共六章64条，进一步细化了《条例》的各项规定，充分吸收我国现行彩票管理的成功做法，合理借鉴国际彩票管理的成熟经验，对彩票管理职责、彩票发行销售、彩票开奖兑奖、彩票资金管理等作出明确规定。《细则》的实施是继2009年7月施行《条例》之后我国彩票法制化建设和规范化管理的又一重要成果，对我国彩票的发展和管理起到重要的制度保障。另一亮点是，《细则》的出台让彩站代销等乱象变得有据可依，保证彩票代销走在更加规范化的道路。

地方发行机构：政策出台指导具体工作

那么，发行机构是如何看待这两个文件的作用呢？宁夏福彩中心主任李作忠表示，在中国彩票的历史上，《条例》及其《细则》的出台确立了财政部门在中国彩票发行管理上的地位，从游戏申批、论证、变更、标准制定、彩票销毁、公益金使用监督等各个方面做出了规定，使得各级彩票部门工作得以更具导向型。

结合到宁夏的具体情况时，李作忠肯定地表示：“自《条例》出台后，宁夏福彩每年在制定工作规划时有了指导性的文件。宁夏将借助近几年极好地发展势头，积极拓展市场销售渠道；在现有游戏结构下，统筹各彩种之间协调发展；坚持‘安全运行、健康发展’的工作方针，加强相应的基础设施建设；着力加大福彩公益宣传，牢固树立福彩公益品牌。”

另外，湖南福彩中心主任蒋建华也结合湖南本地情况，对《条例》及《细则》的作用进行了描述。“自《条例》及其《细则》出台后，湖南福彩在具体工作上有了政策上的导向。目前，湖南福彩的所有管理者、从业者正不断推进湖南福彩的改革创新、转型发展。中心将以‘适应市场、服务市场、发展市场’为引领，在稳固原有销售渠道、深化渠道建设、队伍建设和市场开发，积极推进福彩销售。”

机遇与挑战并存彩票法制化任重道远

随着人们生活水平的日益提高，对公益彩票认识的逐渐加深，以及网络技术的日新月异，影响彩票市场的因素也发展为由彩票监管机构、彩票发行与销售机构、彩票购买者、媒体、彩票技术与运营合作商等多方的共同作用。产品、运营、渠道等多元化的发展趋势，使一些新的问题开始凸显，市场的扩容和长期的高位运行对制度环境提出了更高的要求。

《条例》及《细则》还不足以满足当前彩票发展的需要，一些专家和业内人士呼吁，应该尽快形成中国公益彩票制度体系。

首先，《条例》虽然确立了中国彩票发行管理构架，明确了各部门、各级的职责权限。但是深层次的体制、机制改革还需要继续推进，一个稳定的顶层设计将保证中国彩票在未来发展中步伐迈得更稳。

第二，《条例》解决了彩票发行销售过程中的主要问题，但这些问题之下的细节部分仍需进一步明确。也就是说，仅仅一部条例，在具体操作上不同的人会有不同解读，为不产生歧义和避免无为而治、积攒矛盾，应该配套以相应的说明或细则，全面地详细地客观公正地对条例进行细化、分解。

第三，《条例》实施5年来，虽然在很大程度上指引了彩票事业的健康有序发展，但仅靠《条例》是远远不够的，彩票行业需要真正的立法。

中国彩市法制化进程

1991年和1993年，国务院先后两次发出《关于加强彩票市场管理的通知》。

1994年12月2日，《中国福利彩票管理办法》出台。

1998年9月24日，民政部发布《中国福利彩票发行与销售管理暂行规定》。

2000年1月1日，中国人民银行把彩票管理权正式移交给财政部，财政部自此成为主管单位。

2001年9月26日，财政部发布“关于核准《中国足球彩票发行与销售管理办法》及游戏规则的函”，足球彩票登上彩票业舞台。

2001年10月，国务院关于进一步规范彩票管理的通知，强调彩票发行审批权在国务院，任何地方和部门无权批准发行彩票。

2001年12月9日，财政部印发《彩票发行与销售机构财务管理办法》。

2002年3月，财政部印发《彩票发行和销售管理暂行规定》。

2007年11月25日，财政部印发《彩票公益金管理办法》，并于2008年1月1日起施行。

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2009年4月22日，国务院通过《彩票管理条例(草案)》。

2009年5月4日，国务院公布《彩票管理条例》，并于2009年7月1日起施行。

2009年5月8日，财政部发布《彩票管理条例实施细则(讨论稿)》。

2010年9月26日，财政部分别颁布了《电话销售彩票管理暂行办法》和《互联网销售彩票管理暂行办法》，。

2012年1月18日，财政部发布《彩票管理条例实施细则》，并于3月1日起正式施行。

2012年3月2，修订后的《彩票公益金管理办法》正式施行。

2012年11月6日，修订后的《彩票机构财务管理办法》出台。

2013年1月15日，修订后的《彩票发行销售管理办法》公布。

2014年1月1日，《彩票机构会计制度》正式实施。

2014年4月18日，财政部印发关于《电话销售彩票管理暂行办法》的通知。